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能源转型与“十三五”：更有效率地发展可再生能源
[2016/2/26] |
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2013年4月，笔者在《中国能源报》发表了题为《限制煤炭使用需要更激进政策和目标》的文章，讨论了能源结构变化与煤炭控制的必要性与合理政策手段的问题。那个时候，占主导地位的思维惯性仍是“富煤、缺油、少气的资源禀赋决定了中国能源必须以煤为主”。这个逻辑当时具有广泛的影响，尽管其既不确切，也在逻辑上解释不了为什么美国煤炭储量占世界的比重比沙特阿拉伯石油占的比重还大、却长期油气主导的现实。短短两年多时间之后，现在可以说整个社会，包括政府、学术界、工业界的思路都有了一个巨大的转变，开始思考、研究、实践我国的能源转型，特别是在如何有效降低煤炭比重(这在一个连续的区间上，不存在主体、非主体之说)、提升可再生能源等低碳能源的角色与作用方面。
提高可再生能源份额至更高的比例已经是“做正确的事”(do the right thing)，问题的焦点转变为如何“把事情做正确”(do the thing right)，既不缺欠也不过度，即如何能够更有效率、更有质量地实现可再生能源最优份额的问题。这是本文在能源转型大背景下讨论的视角。
1能源转型目标的确定需要明确的价值标准
传统上，一个国家，特别是强烈依赖进口的国家，其能源政策制定要照顾三个指标：能源供应安全、可承受的能源价格，以及减少能源生产与使用的环境影响。这三个指标是制定和贯彻执行能源政策的核心。尽管方向是明确的，但是这三个指标都在一个连续的区间上，比如构建一个“经济低碳型”的能源系统的提法，那么面临的问题必然是“多经济算经济”、“多低算低碳”，其对应的指标是连续的，不是二值问题。需要明确的价值标准(什么是好？)去设定合适的指标水平，作为能源战略与革命的具体化内涵。
尽管不同时间内，这三个指标可能存在一定的冲突，不同国家选择了不同的容忍程度，但是提高能源生产与使用的效率(经济效率，而非技术效率)，无疑会同时改善这三个指标。这也是笔者更愿意将这三者称为“指标”，而不是目标的原因。经济效率的提升与人们福利水平的提高(意味着人们可以有更好的生活)永远是更有终极意义的目标，而这些指标充其量都只是约束。
以福利作为价值标准，能源转型的目标确定将具有更清晰的方法论基础，回答最优的能源以及电力结构的问题，明确努力的方向。能源转型的含义有望进一步具体化，解决连续区间上的问题。
2对高耗能产业的过度限制需要尽快消除
高耗能企业使用能源，跟其他行业一样，支付的是市场价格，从来没有所谓“敞口供应”的问题。因为浪费了能源，就必须多支出费用。一个典型的电解铝厂，生产一吨铝，需要耗电一万度左右，如果效率低10%，就意味着一吨铝多支出400元左右，大大超过了目前铝厂的平均利润水平。这种能源效率的差别已经充分“内部化、私人化”了，不存在任何额外干预的理由。
高耗能企业的污染问题，需要不断地提高排放标准并进行严格的监管。一个理论上的命题是，不同的能源环境政策目标需要不同的政策工具去实现，不存在“万金油”政策。当我们已有直接的手段控制污染的时候，那就不需要用间接的控制能源的方式解决污染问题，因为很有可能会做的“不足”或者“过度”，容易伤及无辜、带来很多意想不到的后果。以节能为主要政策手段搞减排，一定程度上消灭了通过其他技术手段(比如换烧低硫高品质煤种、提高排放标准，乃至未来的碳回收埋存等)实现低污染目标的可能性，这极大的损害了市场主体乃至全社会的福利，以及可能的技术进步。
如果说高耗能行业的私人成本与社会成本有可能不一致，那么只可能在于其巨大的用量可能带来长期供应安全问题。如果是这种逻辑，那么应该限制用量大的，而不是用的“浪费”的。这恰恰与目前的政策(对低效率的直接提高电价水平)不一致。
高耗能享受平等的市场待遇(甚至是优待，因为其用电稳定、规模大、损耗低)，是电力市场化定价机制(区别于价格手段)形成、建设统一市场的要求。在目前电力需求不振、装机严重过剩的背景下，也具有提振经济、减少价格不合理造成的经济损失的现实意义。这是一项十分迫切的工作。
我国的能源管理，特别是能源规划仍旧维持“猜测”需求(尽管这个需求本身就是完全可塑造的)，试图通过控制供应来实现平衡(尽管这种平衡仅是超长期、容量存量意义上的)的基本范式(paradigm)。这一视角与形态下，取消对高耗能的歧视，也可以为可再生能源的额外发展空间增加政治可行性。
3可再生能源支持政策需要稳定预期
风能相关的技术与产业作为一项新生事物，具有很大的市场风险。出台固定优惠电价政策(FIT)可以提供一个稳定的收益预期。而如果存在市场价格的波动风险，这种不确定性必然意味着高的资本成本，从而推高可再生能源发展目标的实现成本。动态来看，固定电价的支持政策即使没有促进发电侧的竞争，也在上游制造环节促进设备成本的竞争，因此实现同样目标的成本往往要低于其他政策支持手段。这就是稳定预期的作用，也是固定电价用于支持可再生能源发展的理论逻辑。
在政府文件中，出现了“风电到2020年价格与火电持平”的预期性目标，并且在2015年确定了具体的成本下降的时间表。尽管这一时间表代表了明确的预期、相比之前是个进步，但是其本身与现实发展的契合度(保证激励适当)却成为接下来的问题。面对技术进步与市场的不确定性，特别是火电负外部性内部化的程度，这种随时间自然下调电价的安排缺乏一定的弹性，在面临新的信息时也缺乏改变的灵活性。
从可再生能源本身来看，其技术进步、规模效应、上游设备竞争程度加剧会导致发电成本的下降，但是同样有一些因素是可能导致成本上升的，其中典型的就是原材料价格。2005年至2008年，世界风电整机价格经历了一轮明显的上涨，其推动因素是钢铁等大宗商品的价格飞升。目前，能源、矿物原材料在内的价格都处于历史低位，未来一旦出现上涨，以上成本下降的时间表就会显得过于激进，可能损害长期产业的可持续发展。这一时间表，笔者的悲观看法是，在半年到一年时间内就会与现实开始脱节。需要增加政策面临新的信息的灵活性，保持足够的激励强度。
4总结
随着能源转型路径的日益清晰，我们有望在“十三五”以及之后的时期，确定德国“能源转型”类似的结构性目标。要有效率地实现目标，关键在于要以统一市场建设与改革来解决定价与旧有市场扭曲的问题(这是造成大量弃风的基本原因)，以额外的税收或补贴政策来解决环境与技术的外部性问题(这是给风光以优惠电价的理由)，以具有明确时效的产业与技术政策(比如优先调度权)来解决以上市场与政策工具临时缺位的问题。 |
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